浅谈城市餐饮业油烟污染防治对策

（一）城市餐食业油烟污染的范畴界定

城市餐饮业油烟污染概括来讲，就是指在城市范围内，从事餐饮业经营的单位和个人将在饮食烹饪、加工过程中产生的油烟排入环境，产生降低环境质量、危害人体健康、破坏环境卫生的不良影响。依据《中华人民共和国城市规划法》以及GB18483《饮食业油烟排放标准（试 行）》，“城市”即：国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。在“餐饮业油烟污染防治”之前加上“城市”这一限定，原因在于：过快的城市化进程中，在规划滞后、居住过分集中、居民生活习惯不健康以及公平竞争环境缺失、社会保障体系脆弱等因素的作用下，油烟噪声污染扰民的问题

不容忽视。油烟污染问题，是城市化背景下，公民环境权益保护的大问题。

（二）城市餐饮业油烟污染的危害

由于餐饮业经营场所数量大、分布散，环境监管又存在漏洞，难以时时处处到位，餐饮业油烟已成为城市大气污染的不可忽视的污染源之一。以北京为例，有研究表明：北京年平均PM2.5排放中，燃煤占26%，机动车19%，餐饮11%，工业10%。餐饮业油烟排放在北京的PM2.5来源中占到了11%的比例，而机动车排放也仅占20%左右，由此比较可以看出餐饮业的油烟排放对大气造成的影响不可小觑。一些小的餐饮业经营单位多与居民楼相邻或直接在居民楼的底商中，直接影响居民的日常生活和生命健康。油烟中甲醛等各种醛类化合物对人体危害很大，常引起眼睛和呼吸道粘膜的各种症状，如流泪、咳嗽、结膜炎、支气管痉挛等。较高浓度的油烟气具有肺脏毒性,可引起肺部炎症和组织细胞损伤[3-4]。此外餐饮业排放的油烟可以吸附于建筑物表面，凝结成油性液滴，散发异味并破坏建筑物的美观，影响市容市貌和环境卫生。受油烟污染的居民楼的价值也会受到贬损，居民因此会承受经济上的损失。

 

（一）城市餐饮业油烟污染的特点

首先，污染源种类繁多、布局分散。餐饮业种类繁多，从大饭店到夜市饮食摊点，规模大小不一，性质各异，场所分散在城市的各个地方，从商业街到交通道路到居民楼下，为满足不同的消费群体的需要，到处都分散着餐饮业的经营场所。一些个体或无证经营者还具有流动

性“，打一枪换一个地方”，给环保部门执法带来了一定的困难。

其次，污染源同时具有经济性。一些餐饮业项目排放油烟、污染环境，是油烟污染的污染源。但同时，这些餐饮业项目的设立大大方便了居民的生活，也促进了就业，繁荣了经济发展，具有不容忽视的经济性。这样的特点要求，在整治油烟污染的同时，要遵循比例原则，注意所采取措施的必要性和适当性。

第三，污染源的监管存在多头管理。作为油烟污染源的餐饮业经营项目的设立、监管、运营等涉及到多个行政部门，并不局限于环保一家。例如，《苏州市餐饮业环境污染防治管理办法》第四条规定“：规划、建设、房产、城 管、卫生、工商、国土、质监等部门应当根据各自的职责，做好餐饮业污染防治工作。”可见工商、规划、城管等部门的职责都覆盖餐饮业油烟污染防治领域。

第四，油烟排放变动性大。餐饮业油烟排放与其经营活动的频繁程度、经营状况的好坏直接相关、并不是24小时持续稳定排放，餐饮高峰时段才是油烟集中排放的时间，一些夜市大排档则是集中在夜晚。这一特点对油烟污染的监测、采样、认定十分不利。

（二）我国相关管理制度在法律规定上的缺失

我国现行的餐饮业油烟污染防治法律体系的建设， 从1995年国家环保总局发布的《关于加强饮食娱乐服务企业环境管理的通知》起步，到2010年技术保障类规范的《饮食业环境保护技术规范》（HJ554-2010），再到各个城市先后制定、颁布专门的餐饮业污染防治管理办法，虽然在不断进步发展，但是存在着规范笼统、进步缓慢、发展不均衡的问题，主要体现在以下几个方面：

（1）法律层面缺乏专门的制度规定

目前，法律层面直接针对城市餐饮业油烟污染的规定仅有《大气污染防治法》第四十四条，该条规定“：城市饮食服务业的经营者，得采取措施，防治油烟对附近居民的居住环境造成污染。”而《环境保护法》并没有对餐饮业油烟污染防治的具体规定，只能间接地在原则上指导有固定场所的餐饮业项目的“环境影响评价制度”和“三同时制度”等制度的实施。

（2）部门规章局限于标准技术类规范

国家环保总局发布的《关于加强饮食娱乐服务企业环境管理的通知》（1995年）以及《关于加强餐饮业油烟污染防治监督管理的通知》（2000年）专门针对城市餐饮业油烟污染防治提出了原则性的要求。但规定较为笼统，详细的制度性规范仍是空白。因此，在部门规章层

面，仅有《饮食业油烟排放标准》（GB18483）以及《饮食业环境保护技术规范》（HJ554-2010）两项标准类规范作为餐饮业油烟污染防治的技术导则。其中，上文两个《通 知》颁布近20年来，在餐饮业油烟污染防治领域的立法并没有更新，仅标准类规范在2010年有新的技术规范出台，制度类规范发展落后。

（3）地方性法规规章立法水平参差不齐

有关城市餐饮业油烟污染的具体的、专门性的规定主要体现在各大城市制定的地方政府规章中，如《苏州市餐饮业环境污染防治管理办法》（2007年）《大连市城市饮食娱乐服务企业污染防治管理办法》（2007年）《哈尔滨市餐饮业环境污染防治办法》（2009年）《太原市饮食娱乐服务业环境保护管理办法》（2010年）《昆明市餐饮业环境污染防治管理办法》（2013年修订）《广州市餐饮场所污染防治管理办法》（2013年）等。但由于各城市的实践情况和立法水平、立法时间的差异，各地的餐饮业油烟污染立法水平参差不齐，一些法规与实践脱节亟待更新。

从我国现行的餐饮业油烟污染防治法律体系来看，一方面，缺乏专门性的制度类法律法规，另一方面，各个城市的油烟污染防治立法水平参差不齐。这是城市餐饮业油烟污染防治失范，油烟污染问题严重的根源。因此，完善现行法律制度，探索城市餐饮业油烟污染防治的法律路径，是解决城市油烟污染的根本途径。

由于城市餐饮业油烟污染具有污染源种类繁多、布局分散、多头管理、变动性大等特点，在相应法律制度不完善的情况下，其监管和防治工作面临着多方面的困境。

（一）监管职责不明，联动机制缺位

餐饮业环境管理涉及环保、工商、水务、卫生、城管、消防、规划等多个部门，各地现行的餐饮业环境污染防治法规中大多仅笼统的规定了各部门应当根据各自职责做好餐饮业污染的防治工作，并没有明确各个部门的职责是什么。以苏州为例，《苏州市餐饮业环境污染防治管理办法》第四条仅规定“：规划、建设、房产、城管、卫生、工商、国土、质监等部门应当根据各自的职责，做好餐饮业污染防治工作。”各个部门的职责划分和相互联动则找不到相应的依据。现实中，各个部门相互间缺乏有效的信息沟通，没真正落实到谁审批、谁负责，谁许可、谁监管的责任，更没有落实规划、工商、环保等部门如何进行联动的问题。各部门在职责界定不清的情况下，往往容易出现职责冲突和监管空白。

（二）缺乏科学规划，加大治理难度

目前，餐饮业油烟污染问题主要是由于没有从源头控制餐饮业的规划和选址。很多建筑都是采用楼下店面、楼上住宅的格局，小区的住宅和商业用房功能区分不明，导致不能做到餐饮业与民居的适当分离，在建设时也没有考虑好餐饮业经营的需求和功能建设，没有预留专用排烟管道。这些情况导致后期治理时，或者需要更改整个建筑的结构，或者要将大量的产生油烟噪声污染的居民区餐饮业迁往集中的商业区，或者投入大量资金安置油烟净化装置和隔音设备等，每一种措施都将消耗人力物力资源并且伴有各种社会风险，后续治理的难度

可想而知。

（三）法律规定僵化，违背比例原则

但是实践中，餐饮业存在多种样态，其中包括不设厨房和中央空调的，以兑制冷热饮品、凉茶、销售烧卤熟肉食品、食品复热为主要经营内容的餐饮场所，以及不设炒炉且无煎、炒、炸等制作工序以甜品、炖品、糕点等为经营内容的餐饮场所。这些场所几乎不产生油烟，其选址靠近居民区既能方便居民生活、又可以提高经营者的盈利。对于这些场所也要求远离居民区，不方便居民生活外，也影响此类小餐饮业的经济效益，不符合“比例原则”。此处，立法规定限制餐饮业经营者的经营场所的选址、并要求其负担油烟污染防治的义务，施加限制和课以义务的限度也应当遵循适当性、必要性和狭义比例原则。

（四）监测手段单一，造成监测监管困难

现行的城市餐饮业油烟污染防治法规中，对于监测手段的规定都偏向于片面和单一。如《苏州市餐饮业环境污染防治管理办法》十七条规定“：环境保护行政主管部门在现场检查时，可采用检气管法快速检测餐饮业经营产所的油烟排放。”仅规定了现场检查、现场检测的监测手段。然而，餐饮业油烟排放具有变动性大的特点，并不是持续排放，检察机关随机地或定期地现场检查所得监测数据并不具有代表性，并不能反映餐饮业油烟污染的状况。而《广州市餐饮场所污染防治管理办法》第十七条规定“：位于环境敏感区且油烟超标排放3次以上的大型餐饮业户，应当安装油烟在线监测设施；位于环境敏感区且油烟超标排放3次以上的中型餐饮业户，应当安装在线监控设施。”仅明确指出了“在线监测”的手段。

对于一些规模较小的餐饮业户的监测却未作规定。

面对城市餐饮业油烟污染防治的困境，为了保护城市大气环境、维护公民的环境权益，探索能有效解决城市餐饮业油烟污染问题的法律路径，从立法的角度出发，提出以下几点建议：

（一）明确部门职责，建立部门联动机制

立法中没有明确油烟污染防治相关各个部门的职责，各个部门职责不清、各自为战、缺乏长效规范的沟通和联系机制，没有形成有效对接，使得餐饮业油烟污染防治监管实效受到影响。立法滞后，一些先进城市的实践却表现出先验性，其部门联动的经验无疑对相关法律制度的构建有着重要意义。苏州市一些地方对于部门联动的尝试值得借鉴和推广。

从苏州市的实践中可以看出，部门联动应当是全过程的联动，包括联合审批、联合监管和联合执法。首先，联合审批，即餐饮业在新办之前需要申请工商部门、卫生部门核发工商营业执照和餐饮服务许可证，并且需要办理环境影响评价手续。既能明确审批标准，又能简化程序、亲商便民，还能提高行政效率。其次，联合监管，即在监管责任分工方面，原则是“谁发证、谁主管、谁审批、谁负责”。最后，联合执法，环境污染严重、投诉集中、矛盾

突出的餐饮业多为无证无照经营者，但在处罚权方面，环保部门只能进行罚款，无权实行取缔经营、吊销营业执照或其他行政强制措施，而且环保部门没有强制执行权，即使做出处罚也会被忽视，因此，应加强联合执法。

（二）预防为主，规划先行

对于新建餐饮业预防为主，规划先行。当前餐饮业难于管理，根源在于规划滞后，老城区和已有的餐饮业污染严重、问题突出，改造困难。因此，应倡导规划先行，对开发商在房屋设计阶段就提出相关要求：一是房屋功能定位，若需做餐饮娱乐的，得满足距离的要求；二是对餐饮用房得设置专用烟道、污染治理设施及在线监控安装平台。另外，在规划先行的基础上进行选址预警。业主在办理审批手续时往往店面已经租赁，投入装修甚至已经开始经营，此时就算不符合审批要求，往往变为无证无照经营。因此，相关部门应变被动为主动，提前介入对居民住宅楼、商住楼等需要特殊控制的敏感区域的监管。

（三）因地制宜，分类管理

餐饮业种类繁多、规模大小不一，布局分散，立法规定过于僵化，不能适应实践中多样的餐饮业污染问题。在将来立法时，可以考虑以下几种分类标准的综合采用。

第一，按所属区域分类管理。餐饮项目所属区域可分为两大类，一类是与居民区相对独立区域，该类区域远离居民区，基本没有环境问题。第二类与居民区属同一区域，居民对此类餐饮项目的建设往往反应强烈，特别是涉及居民楼的餐饮项目，绝大多数很难得到居民的同意。对不同区域审批的要求不宜“一体化”和“一刀切”，监管应配备不同的资源和人力。

第二，按新旧分类管理。对新办餐饮业，应当严格规划，不符合规划、选址要求的坚决禁止建设；对于已经设立的餐饮业和已经形成规模的餐饮一条街，应当根据区域划分和经营业态灵活管理，可以整改的限期整改，整改不行的及时搬迁改造。

第三，按业态分类管理。这里的业态分类主要是考虑餐饮业经营活动过程中产生环境影响大小。首先，对于不产生油烟和噪声，只产生蒸汽的糕点店、馒头店、馄饨店和汤圆店等这类餐饮业经营者，由于环境影响较小，又能方便人民群众生活，应当考虑适当放宽限制；其次，对于其它类型的餐饮业，由于餐饮业环境污染的矛盾多集中于这类餐饮业，应从规划开始严格限制这类餐饮业和居民的距离要求，对其油烟管道、污染防治设施的建设和维护加强监管。

（四）丰富监测手段，完善监测网络

针对不同规模的餐饮业项目，应当实施不同的排污监测手段。为保证监测数据的有效性、代表性和完整性。应当建立综合性的监测网络，采取现场监测与在线监测相结合的丰富监测手段。对于大中型的餐饮业项目，可以安装在线监测设备，监测其油烟排放情况，可以克服油烟排放变动性大带来的监测困难。而对于小型的餐饮业项目，设立在线监测装置，成本过大，效率不高，容易造成资源的浪费，对于流动摊点，在线监测甚至不具有可操作性，此时就需要现场检查过程中进行现场监测。两种监测手段不是割裂的，而是相互补充的，

可以同时适用。

 

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